COVID-19-merudgifterne til sundhedsvæsenet i 2020 beløb sig til mindst 12 mia. kr., hvilket svarer til knap 10 procent af regionernes sundhedsudgifter i 2019.
Af Kjeld Møller Pedersen
De havde usandsynligt travlt på Slotsholmen i marts måned sidste år. Rigtigt mange ting skulle tilpasses COVID-19-nedlukningen, og samlet set bliver man imponeret over embedsværkets mangesidede indsats under COVID-19-krisen. Men omstillingen kostede også penge, og økonomien i sundhedsvæsenet undergik store forandringer i 2020.
I denne artikel vil jeg gennemgå sundhedsvæsenets COVID-19-økonomi med fokus på henholdsvis martsaftalen om økonomisk kompensation, COVID-19-merudgifterne i regionerne og staten i 2020, nettoudgifterne ved nedlukningen af sundhedsvæsenet samt de to største udgiftsposter i form af værnemidler og testcentre. Jeg vil afslutte artiklen med udsigterne for 2021 og 2022.
En enkelt indledende bemærkning: Når jeg ser på økonomien, har jeg prøvet at undgå dobbeltregning som eksempelvis statslige indkøb af værnemidler og udgifter til værnemidler i regioner og kommuner, hvor de to beløb ikke umiddelbart kan lægges sammen på grund af refusionsordninger.
Det har ligeledes været været vigtigt for mig at vurdere, om der er tale om midlertidige merudgifter eller permanente udgifter. Et eksempel på det første er værnemidler, og et eksempel på det sidste er de cirka 70 mio. kr. om året til den nye Styrelse for Forsyningssikkerhed. Lageropbygning af værnemidler og forsyningskritiske lægemidler er samtidig éngangsudgifter. Når først lageret er opbygget, svarer det løbende træk på beholdningen til en almindelig driftsudgift.
Aftale med regioner og kommuner
Den 26. marts 2020 indgik regeringen en aftale med Danske Regioner om regionernes økonomi i lyset af COVID-19. En tilsvarende aftale blev lavet for kommunerne.
Martsaftalen havde tre hovedafsnit: Investeringer, offentlige indkøb og løbende dialog om COVID-19-udgifter. De to første drejede sig grundlæggende om at understøtte beskæftigelsen og sikre bedre likviditet hos leverandører, mens den sidste fokuserede på merudgifter på grund af COVID-19.
Aftaleparterne ville naturligvis tage de nødvendige skridt for at bekæmpe den sundhedsmæssige krise, der fulgte med COVID-19. Det hed sig profetisk, at indsatsen nok ville række ind i 2021, eksempelvis i form af afledte pukler som følge af udskudte operationer. Og så den centrale sætning: Regeringen vil sikre, at der er finansiering i regionerne til den ekstraordinære indsats til COVID-19-relaterede tiltag.
Regeringen ville anvende sin administrative bemyndigelse i budgetlovens § 12 til at undtage COVID-19-relaterede udgifter i 2020 fra budgetlovens udgiftslofter, hvor især budgetloftet for driftsudgifterne for sundhedsvæsenet er relevant. COVID-19-relaterede udgifter ville derfor ikke fortrænge andre driftsudgifter.
Betalinger og investeringer fremrykket
Det blev også aftalt, at regionerne skulle medvirke til at afhjælpe likviditetsproblemer hos leverandører til det offentlige blandt andet for at understøtte dansk økonomi og opretholde forsyningssikkerheden.
Der blev derfor fremrykket betalinger for op mod 1,5 mia. kr. Regeringen satte også regionerne fri af det aftalte 2020-anlægsloft på 2,5 mia. kr. Det betød, at regionerne fik fri mulighed for at fremrykke investeringer, som alligevel skulle være udført i de kommende år for at understøtte beskæftigelsen her og nu.
Parterne var enige om, at fremrykningen skulle målrettes projekter, der kunne igangsættes hurtigt og som udgangspunkt afsluttes i 2020. I december kom desuden en aftale, der rækker ind i 2021 (2).
Regional økonomi påvirket på to måder
Den regionale økonomi i 2020 blev påvirket på to måder: Dels af de COVID-19-relaterede merudgifter til eksempelvis værnemidler, dels af konsekvenserne af ned- og oplukning af sundhedsvæsenet.
Der blev i to runder tilført COVID-19-relaterede midler på i alt 4,8 mia. kr. i forbindelse med henholdsvis juni-økonomiaftalen og lige før jul. Det drejede sig altovervejende om udgifter til værnemidler. Hele beløbet er dog endnu ikke helt udbetalt, pt. er det omkring 4,4 mia. kr.
Regionerne fik midt på året tilført 3,1 mia. kr., som i al væsentligt gik til udgifter til værnemidler. Indkøb af værnemidler var blevet koordineret af Den Nationale Operative Stab, som er det statslige krisestyringsorgan. Region Hovedstaden havde på vegne af regionerne indkøbt for i alt 1,8 mia. kr., mens Region Midtjylland havde indkøbt for 0,4 mia. kr., og regionerne havde lokalt foretaget køb af værnemidler mv. for yderligere 0,9 mia. kr.
I december faldt der yderligere 1,7 mia. kr. (2), som skulle dække udgifter til Testcenter Danmark, koordineret køb af værnemidler og afholdte udgifter til lager og personale mv. i forbindelse med disse køb.
I økonomiaftalen for 2021 stod, at regionerne skulle kompenseres for de opgjorte nettomerudgifter til håndtering af COVID-19 i 2020. Aftalen skulle genbesøges ultimo 2020. Det er ikke tilfældigt, at der står nettoudgifter – der kunne jo være områder, hvor der var besparelser.
Merudgifter på 3,5 mia. kroner
Udover de ovenfor nævnte i alt 4,8 mia. kr. har regionerne samlet haft merudgifter på i alt ca. 3,5 mia. kr. baseret på bilag til møder i regionernes forretningsudvalg (i Region Nordjylland dog kun til og med 3. kvartal). Opgørelserne er dog næppe definitive og skal opfattes som indikative, ligesom opgørelsesmetoderne ikke er standardiserede i forhold til eksempelvis, hvad der er drift, og hvad der er anlæg.
Sammenlagt er der således ved årsskiftet tale om mindst 8,3 mia. kr. i COVID-19-relaterede merudgifter, hvilket svarer til knap 7 procent af sundhedsudgifterne i 2019.
Tallene for Region Hovedstaden kan ses i tabel 1. Der er medtaget både driftsudgifter og, hvad der nok normalt betragter som investering, blandt andet respiratorer, ligesom der under posten ”Andet” for eksempel gemmer sig en SPECT/CT-skanner og podebiler.
Lager af leveringskritiske lægemidler
AMGROS og grossister i primærsektoren begyndte tidligt at opbygge et lager af leveringskritiske lægemidler. Af et aktstykke fra juni 2020 ses, at der blev søgt om 333 mio. kr. (3) og varslet, at der ville komme mere.
Pengene blev bevilget til Lægemiddelstyrelsen, der således kunne finansiere nogle af udgifterne ved lageropbygningen som eksempelvis risiko for forældelse af den lagrede medicin. Ved udgangen af året er bevillingen langt fra opbrugt. Ifølge Tillægsbevillingsloven blev der nedskrevet med 186,1 mio. kr. (4)
AMGROS har opbygget et lager af leveringskritiske lægemidler svarende til cirka 500 mio. kr. ved udgangen af 2020. Det er finansieret ved en driftskredit hos AMGROS’ bankforbindelse, så de direkte merudgifter overvejende svarer til forrentningen af kreditten. Risikoen for blandt andet kassering på grund af forældelse bæres af Lægemiddelstyrelsen.
Man kan også se, at nogle af sygehusapotekerne har opbygget lagre. Under ”Andet” i tabel 1 indgår således en post på 65 mio. kroner til ”Øget medicinlager” m.v.
Økonomiske konsekvenser kendes ikke
I forbindelse med nedlukningen i marts og april 2020 faldt aktiviteten i sundhedsvæsenet med gennemsnitligt 40-50 procent. Det skyldtes blandt andet aflysningen af stort set alle planlagte operationer, midlertidig ophævelse af de forskellige ventetids- og udredningsgarantier og færre henvisninger fra de praktiserende læger.
Omkring september og oktober (5) var man ved at være tilbage på næsten normalt aktivitetsniveau, men så kom anden COVID-19-bølge, som vi fortsat befinder os i, og så faldt aktivitetsniveauet igen.
De samlede økonomiske konsekvenser af aktivitetsfaldet kender vi ikke, udover at det har været en besparelse i forhold til det budgetterede. Det bliver reelt set først kendt, når sygehusregnskaberne for 2020 foreligger – ideelt set renset for kompensationen for de ovenfor nævnte COVID-19-merudgifter.
Det store spørgsmål er, om der har været besparelser på grund af det samlet set lave aktivitetsniveau, og den store joker vil være omfanget af udsatte behandlinger og operationer samt meromkostningerne i 2021 ved at nedbringe dem. Og en endnu større joker er, om der vil blive tale om en nettoopgørelse, altså om de ovenfor omtalte COVID-19-merudgifter i givet fald vil blive modregnet i eventuelle besparelser på grund af aktivitetsnedgangen.
Svært at få overblik over statens merudgifter
Det er svært at få overblik over statslige COVID-19-merbevillinger til sundhedsområdet, fordi det i COVID-19-henseende ikke blot omfatter Sundhedsministeriet, men også blandt andet Justits- og Forsvarsministeriet.
Det har været nødvendigt at finde frem til de forskellige aktstykker til Finansudvalget om merbevilling6, og sidst i skriveprocessen kom lovforslaget om merbevillinger for 2020 (4). Det er i aktstykkerne, at man finder den mere præcise information om, hvad bevillingen skal bruges til.
For at få en hurtig og simpel procedure for merbevillinger søgte Finansministeriet allerede sidst i marts (7) om tilladelse til, at der ved tekstanmærkning kunne etableres hjemmel til, at der i 2020 kunne tilføres bevilling til samtlige driftsbevillinger på Finansloven for at afholde enhver ekstraordinær driftsudgift i forbindelse med COVID-19.
8 mia. kr. ekstra til sundhedsområdet
Merudgifterne som følge af forslaget kunne i sagens natur ikke opgøres på daværende tidspunkt og ville blive håndteres ved en direkte opskrivning af de relevante bevillinger i forslag til lov om tillægsbevilling for 2020. Finansministeriet skulle godkende ønskerne til merbevilling (4).
Et samlet skøn for staten for 2020 lyder på omkring 8 mia. kr. til merudgifter til sundhedsområdet bredt defineret. Opgjort på ministerier tegner der sig følgende billede af tillægsbevillinger begrundet i COVID-19:
Sundhedsministeriet: 2,1 mia. kr.
Justitsministeriet (især værnemidler): 5,8 mia. kr.
Forsvarsministeriet: 0,23 mia. kr.
I tabel 2 er oplistet en lang række relevante eksempler på store og mindre merudgifter og detaljer om Sundhedsministeriets merbevilling.
Udgifter til testcentre på over 1,2 mia. kr.
Opbygningen og driften af testcentre (8) beløber sig knap én milliard, hvortil kommer 250 mio. kr., som Novo Nordisk Fonden havde stillet til rådighed. Med andre ord beløber drifts- og anlægsudgifter til testcentrene sig til mindst 1,2 mia. kr.
Sundhedsministeriet søgte i december om knap 100 mio. til smitteopsporing9. Hertil skal føjes 84 millioner i Justitsministeriet10 til smitteopsporing og den myndighedsfælles hotline. Forsvarsministeriet i form af Hjemmeværnet fik bevilget knap 30 millioner til callcentre (11).
I Sundhedsministeriets godt 2 mia. kr. indgår 368 mio. til vaccination (12). Sundhedsstyrelsen havde i lyset af COVID-19 anbefalet en række vaccinationsindsatser snarest. Der var tale om gratis vaccination mod influenza til sundhedspersonale med patientkontakt samt øget deltagelse blandt risikogrupper og gratis vaccination mod pneumokokker.
Formålet med en intensiveret vaccinationsindsats var dels at beskytte risikogrupper mod ”dobbelt sygdom” som for eksempel både almindelig influenza og COVID-19, dels at nedbringe unødig belastning på sygehusene, idet man mente, at der var stor risiko for en anden bølge af COVID-19.
Smittestop-app og værnemidler
Smittestop-appen beløber sig til omkring 40 mio. kr. (13) Appen blev lanceret den 18. juni 2020 og er siden blevet downloadet cirka 1,7 mio. gange. Cirka 7.500 personer har siden lanceringen meldt sig smittede i appen med henblik på at give besked om smitterisiko til andre, som de har været i nærheden af. Det svarer til 25 procent af antallet af personer, der i samme periode er testet positiv med COVID-19.
Justitsministeriet fik en tillægsbevilling på knap 6 mia. kr. til indkøb af værnemidler m.m. Det er Justitsministeriet, der fik pengene, fordi der blev indkøbt via Den Nationale Operative Stab, og størstedelen skulle bruges til refusion af Region Hovedstaden og Aarhus Kommune, som forestod. I beløbet indgår også næsten 450 mio. kr. til logistik, som overvejende dækker over udgifter til en luftbro til Kina.
Ekstraordinær driftsbevilling til mink
Der er del poster, som overrasker, og så alligevel ikke. Det gælder for eksempel en ekstraordinær driftsbevilling på knap 25 mio. kr. til forsvaret som ”støtte af Fødevarestyrelsens håndtering af COVID-19 i mink”, altså aflivningen og nedgravningen af den danske minkbestand.
Ligeledes kan man se, at der blev afsat 20 mio. kr. til en ekspertgruppe, hvilket formentlig er gruppen bag den matematiske model. Under Justitsministeriet blev der allerede i 2020 afsat 20 mio. kr. til den nye Styrelse for Forsyningssikkerhed, som i Finansloven for 2021 har fået en årlig bevilling på 70 mio. kr.
I samme ombæring fik Sundhedsministeriet 13 mio. kr. til en ny afdeling for den fremadrettede håndtering af fremtidens pandemier og COVID-19-læring og fik også i 2020 3 mio. kr. til opstart af samme afdeling. Der blev bevilget 18 mio. kr. til Sundhedsministeriet til respiratorer, som blev doneret til blandt andet Ukraine.
Forskudsbetaling til vaccineproducenter
EU’s såkaldte Nødhjælpsinstrument blev blandt andet brugt til forskudsbetaling til vaccineproducenterne for at øge hastigheden og produktionen af succesfulde COVID-19-vacciner. Den danske andel heraf beløber sig til knap 360 mio. kr. (14), hvilket dog på ingen måde dækker udgifterne til COVID-19-vaccinen, hvor der utvivlsomt endnu ikke er betalt fuldt ud, jf. tabel 2.
Udgifterne til lyntest er ikke medtaget hverken under regionerne eller staten. Ifølge Dagens Pharma skulle det i 2020 have beløbet sig til 212 mio. kr. (15)
Største udgiftsposter var værnemidler og testcentre
De samlede udgifter i 2020 til indkøb af værnemidler m.v. i regi af Den Nationale Operative Stab og den nye Styrelse for Forsyningssikkerhed, der overtog indkøbsopgaven ultimo august, estimeres til 6.039 mio. kr16.
Tabel 3 viser de faktisk afholdte udgifter. Det skal bemærkes, at Region Hovedstaden og Aarhus Kommune på vegne af Den Nationale Operative Stab stod for indkøb til regionerne og kommunerne. Det fremgår ligeledes, at regionerne har afholdt 364 mio. til testcentre ud over de statslige udgifter nævnt ovenfor. Dermed løber udgifterne til testcentrene op i over 1,5 mia. kr.
Den næstnederste linje ”Allerede afholdt refusion” er en del af mellemregningen vedrørende regionernes kompensation på 3,1 mia. kr. ved juni-økonomiaftalen. Der havde været statslige fællesindkøb svarende til 1781+361 mio. kr., og regionerne havde uden om fællesindkøbet selv indkøbt værnemidler for 900 mio. kr. Summen af disse tre tal giver 3.042 mio. kr. eller oprundet 3,1 mia.
I forbindelse med udgifterne til værnemidler skal noteres, at der er opbygget massive lagre. Ifølge opgørelsen per 26. januar var der eksempelvis et lager på 146 mio. ansigtsmasker og håndsprit til mindst to år (17). Man har ikke villet stå uden lagre til en kommende ny pandemi, som det var tilfældet primo marts 2020. Det bliver interessant at følge lagrene, når pandemien er ovre i andet halvår af 2021.
2021 og 2022 tegner sig ikke rosenrøde
Den overordnede ramme for sundhedsvæsenet i 2020 blev fastsat ved økonomiaftalen i maj/juni18. Det blev til en vækst på 1,3 mia. kr., hvor omkring 1 mia. kr. gik til at dække det demografiske træk, og der blev ikke plads til ekstra midler i Finansloven (19). Den økonomiske prioritering i kølvandet på COVID-19-krisen slog tydeligt igennem.
Der er heller ikke grund til at knytte store forhåbninger til økonomiaftalen for 2022, der indgås i juni 2021. Til den tid er der nok ved at være overblik over de makroøkonomiske perspektiver, som ikke tegner sig rosenrøde.
Decemberaftalen (2) tog stilling til 2021-merudgifterne. Det hed sig lakonisk, at omfanget af kompensationen vil blive drøftet i forbindelse med økonomiforhandlingerne for 2022. Man ville ved samme lejlighed gøre status for regionale anlægsinvesteringer i 2021 i forbindelse med forhandlingerne om regionernes økonomi for 2022.
Allerede nu ved vi, at 2021 har to store udgiftsposter: Vaccinationerne – såvel vaccinen som vaccinationerne – og lyntest, hvor der i januar blev afholdt en licitation til en værdi på omkring 1 mia. kr. De præcise udgifter til vaccination kendes endnu ikke, men man må forventes blive 1,5 til 2 mia. kr.
Summa summarum: COVID-19-merudgifterne til sundhedsvæsenet i 2020 beløber sig til mindst 12 mia. kr. – hvoraf statens og regionernes udgifter p.t. er opgjort til 3,5 mia. kr. – svarende til knap 10 procent af regionernes sundhedsudgifter for 2019. I 2021 kender vi allerede merudgifter på mindst 2,5-3 mia. kr. og kan se frem til en ”sparsom” økonomiaftale for 2022.
Referencer
1. Regeringen og Danske Regioner. Tiltag vedr. regionernes økonomi i lyset af COVID-19. 2020.
2. Finansministeriet. Håndtering af COVID-19 i regionerne – 11. december 2020. Finansministeriet; 2020.
3. Sundhedsministeriet. Aktstykke nr. 216 Folketinget 2019-20 Indkøb af kritiske lægemidler. Folketinget; 2020.
4. Finansministeriet. Lov om tillægsbevilling for finansåret 2020 – fremsat 28. januar 2021. København: Finansministeriet; 2020.
5. Sundhedsstyrelsen. COVID-19: Monitorering af aktivitet i sundhedsvæsenet Beskrivelse af udviklingen i aktivitet i sundhedsvæsenet under COVID-19 epidemi. Version 3, sep. 2020. København SUndhedsstyrelsen; 2020.
6. Dokumenter – undergruppen for aktstykker. Folketinget 2020. at https://www.ft.dk/da/dokumenter/dokumentlister/aktstykker.)
7. Finansministeriet. Aktstykke nr. 123 Folketinget 2019-20 – genrel merbevilling. 2020.
8. Sundhedsministeriet. Aktstykke nr. 101 Folketinget 2020-21 – Testcentre m.m.
9. Sundhedsministeriet. Aktstykke nr. 84 Folketinget 2020-21 – smitteopsporing. 2020.
10. Justitsministeriet. Aktstykke nr. 129 Folketinget 2020-21 – Justitsministeriet – bl.a. smitteopsporing 2020.
11. Forsvarsministeriet. Aktstykke nr. 80 Folketinget 2020 – forsvarsministeriet – call center m.m. 2020.
12. Sundhedsministeriet. Aktstykke nr. 130 Folketinget 2019-20 – vaccination influenza og lungebetændelse. 2020.
13. Sundhedsministeriet. Aktstykke nr. 16 Folketinget 2020-21- smitteappen. 2020.
14. Finansministeriet. Aktstykke nr. 53 Folketinget 2020-21 – EU-initiativer – udgifter – ultimo november 2020.
15. Hemmingsen MA. Regioner betalte 212 mio. kr. for tre uger med lyntest. Medwatch 2020.
16. Justitsministeriet. Aktstykke nr. 127 Folketinget 2020-21 – opgørelse og kompensation værnemidler & testcenter regioner – kommuner. 2020.
17. National værnemiddelstatus (pr. 26. januar 2021). 2021. at https://www.regioner.dk/media/14642/national-lager-og-pipeline-vaernemidler-26012021.pdf.
18. Regioner RoD. Aftale om regionernes økonomi for 2021. København Finansministeriet; 2020 29. maj
19. Finansministeriet. Trygt gennem krisen i fællesskab – Finansloven 2021. København: Finansministeriet; 2020.
